国有企业关联交易的规制与合规进路
摘要：关联交易是国有企业集团化运作中不可回避的治理命题。《中华人民共和国企业国有资产法》以“禁止不公平交易”为核心，构建了关联交易的实体性约束框架；《企业国有资产交易监督管理办法》则以“公开公平公正”为原则，确立了产权流转的程序性规范体系。本文从两部法规的规范逻辑出发，区分“禁止性关联交易”与“非禁止性关联交易”两类行为，结合典型案例系统阐释其认定标准、合规要件与法律责任，并提出国有企业构建“刚性约束与柔性管理相统一”的关联交易合规内控体系的实践进路。
关键词：国有企业；关联交易；合规管理
关联交易的法律规制，始终在“效率”与“公平”、“自治”与“管制”之间寻求平衡。对于国有企业而言，这一平衡的把握尤为关键：一方面，国企集团内部“母—子—孙”多级法人架构催生了大量内部交易需求——集中采购、资金归集、共享服务、内部结算等关联交易安排，是实现规模经济和协同效应的重要载体；另一方面，国有产权主体的“虚置”特征，使得防止利益输送、遏制国有资产流失成为监管的首要关切。
在规范体系上，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国有资产法》）与《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称《交易监督管理办法》）构成了国有企业关联交易管理的两大支柱。《国有资产法》作为上位法，确立了“关联方不得利用交易谋取不当利益”的基本原则，并针对国有独资、控股企业设置了差异化的禁止性规范；《交易监督管理办法》则聚焦于国有资产交易的“程序正义”，对产权转让、增资、资产转让等交易形态设置了严格的审批、评估、信息披露和进场交易要求。
本文拟以这两部法规为分析框架，从“禁止性”与“非禁止性”的类型化视角出发，结合近年司法裁判和行政处罚中的典型案例，系统阐释国有企业关联交易的制度逻辑与合规进路，以期为国企合规管理实践提供参考。
（一）关联方的法定界定与规范意旨
《国有资产法》第四十三条对关联方作出了明确界定：“本法所称关联方，是指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。”
这一界定的规范意旨值得深入分析。与《公司法》第二百六十五条将“控股股东、实际控制人”纳入关联方范围不同，《国有资产法》将规制重心聚焦于企业内部人——董监高及其近亲属，以及他们控制的企业。这一差异并非立法疏漏，而是体现了国有资产监管的特殊逻辑：对于国有企业而言，控股股东是履行出资人职责的机构（国资委或财政部门），其与所出资企业之间的交易往往带有国资监管和国企改革的政策属性，不宜简单套用防范“隧道挖掘”的规制逻辑；真正的风险源在于掌握企业经营决策权的内部人利用职务便利进行自我交易和利益输送。
第四十三条同时确立了关联交易规制的根本原则：“国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。”这一原则性规定，为后续的禁止性规范提供了价值基础——关联交易本身不违法，违法的是“利用”关联关系“谋取不当利益”的行为。
（二）禁止性关联交易的三重规范结构
《国有资产法》第四十四条至第四十六条构建了国有企业关联交易的禁止性规范体系，其规制强度因企业形态不同而呈现差异化特征。
第一重：绝对禁止性规范（第四十四条）
第四十四条规定：“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易。”
这一规定具有“绝对禁止”的规范属性。“无偿提供”在任何情况下均不被允许——无论金额大小、无论是否经过内部审批，只要是无偿向关联方提供资产或服务，即构成违法。同时，“不公平价格”的禁止性规定，确立了关联交易定价必须遵循“公允原则”的实体性要求。
第二重：需经批准的禁止性行为（第四十五条）
第四十五条规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得实施三类行为：（一）与关联方订立财产转让、借款的协议；（二）为关联方提供担保；（三）与关联方共同出资设立企业，或者向董监高及其近亲属所有或实际控制的企业投资。
这三类行为并非“绝对禁止”，而是“附条件禁止”——在取得出资人机构批准后可以实施。这一制度设计的法理在于：财产转让、借款、担保、共同投资等行为，在某些情形下具有合理的商业目的（如为解决临时资金周转、支持产业链上下游企业等），不宜一概禁止；但由于其利益冲突程度较高，必须由出资人机构进行前置审查，以防范国有资产流失。
第三重：公司治理程序约束（第四十六条）
第四十六条规定，国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易，依照《公司法》及公司章程，由股东会、股东大会或董事会决定；董事会决议时，关联董事不得行使表决权，也不得代理其他董事行使表决权。
这一规定将规制重心从“实体禁止”转向“程序公正”。对于国有控股、参股企业，法律不预设关联交易的禁止性清单，而是通过公司治理机制——关联股东或关联董事回避表决——来保障交易的公平性。这体现了《公司法》“章程自治”与《国有资产法》“出资人监管”之间的协调与分工。
（三）法律责任的严苛配置
《国有资产法》对违反关联交易规定的行为设置了多层次的追责机制，体现了“严”的立法取向。
第七十一条明确规定，国家出资企业的董监高“违反本法规定与本企业进行交易的”，造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分；取得的收入依法予以追缴或归企业所有。
第七十二条进一步规定：“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。”这一规定赋予了法院对恶意关联交易的司法否定权，其规范效力远超一般的损害赔偿——交易自始无效，双方应返还各自取得的财产。
案例：2023年5月，四川某A公司法定代表人、执行董事王某，未经股东会决议，擅自将A公司持有的全资子公司1000万元股权以“0元”转让给Y公司，而Y公司的控股股东正是王某的父亲持股99%的企业。A公司此前已为B公司的项目投入8000万元保证金，具有较高经济价值。股东戈某发现后愤而起诉。自流井区法院审理认定，转让全资子公司股权属于公司重大决策，需经股东会三分之二以上表决权通过；王某擅自“0元转让”违背了公司法规定的忠实义务和勤勉义务，交易明显存在恶意串通嫌疑，既不公平也不合理，损害了A公司利益。法院最终判决确认股权转让协议无效，Y公司限期返还股权。法官指出，本案深刻揭示了董监高违规操作的典型路径：规避法定决策程序，利用关联关系与控制优势实施显失公平的交易，企业应当构建“有效制衡、科学决策”的管理制度，完善关联交易审查、信息披露等内控机制，推动治理方式从“人治”向“法治”跃升。
最为严厉的是第七十三条的“市场禁入”条款：因违反关联交易规定造成国有资产重大损失被免职的，五年内不得担任国有独资、国有控股公司的董监高；造成特别重大损失，或因贪污、贿赂、侵占财产等被判处刑罚的，终身禁业。这一规定的严苛程度在民商法领域极为罕见，充分体现了国家对国有资产保护的刚性立场。
如果说《国有资产法》回答的是“哪些关联交易不能做”的问题，那么《交易监督管理办法》回答的则是“可以做的情况下怎么做”的问题。
（一）国有资产交易的类型化界定
《交易监督管理办法》第三条将企业国有资产交易行为划分为三类：企业产权转让、企业增资、企业资产转让。这一划分与关联交易规制密切相关——当交易相对方属于关联方时，上述三类交易均需适用更为严格的程序要求。
第四条对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”作出了四层级界定，其认定逻辑采取“穿透计算＋实质控制”的双重标准。值得特别注意的是第四项：持股比例未超过50%，但为第一大股东且能够通过协议、章程等安排实际支配企业的，亦纳入规制范围。这一“实质控制”标准，有效防止了通过股权结构设计规避关联交易监管的行为。
（二）公开交易原则与协议转让的例外
《交易监督管理办法》确立了国有资产交易的“公开原则”。第二条明确规定，国有资产交易“应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”。这一原则的规范意旨在于：通过公开征集、充分竞争，发现资产的市场公允价值，防止关联交易中的低价转让。
同时，法律亦充分考虑了国企内部重组整合的现实需求，设置了“非公开协议转让”的例外情形：
经国资监管机构批准的例外（第三十一条第一项）：涉及重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，且交易在国有及国有控股企业之间进行的，可采取协议方式。
经国家出资企业审议决策的例外（第三十一条第二项）：同一国家出资企业及其各级控股企业之间因内部重组整合进行的产权转让。
值得特别关注的是第三十二条对协议转让定价的约束：一般情况下，协议转让价格不得低于经核准或备案的评估结果；但在特定情形下——同一国家出资企业内部全资子企业之间的重组，转让价格可以最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。这一“审计值替代评估值”的安排，在保障公允性的前提下，适当降低了内部重组的交易成本，体现了制度的“柔”性安排。
企业增资的协议方式同样体现了这一平衡逻辑。第四十五条规定，因国有资本布局结构调整需要，或为建立战略合作伙伴关系，经国资监管机构批准可采取非公开协议增资；第四十六条则进一步放宽至国家出资企业自行决策的情形——原股东增资、债权转股权、母公司或其控股子企业参与增资，均可采取协议方式。
（三）信息披露与公告期：程序正义的时间维度
《交易监督管理办法》对信息披露和公告期的刚性要求，是保障关联交易公平性的重要程序机制。
产权转让的正式信息披露时间不得少于20个工作日（第十三条）；若因转让导致实际控制权转移，还需进行不少于20个工作日的预披露。增资项目的信息披露时间更为严格——不得少于40个工作日（第三十九条）。资产转让则根据转让底价设置差异化公告期：100万元至1000万元的项目不少于10个工作日，1000万元以上的项目不少于20个工作日（第五十条）。
这些时间要求并非形式主义——充足的信息披露时间是潜在意向受让方进行尽职调查、评估交易条件、准备竞标材料的前提，也是防止关联方利用信息优势“定向输送”利益的重要防线。
信息披露违规案例一：八一钢铁案
2022年至2024年，八一钢铁与控股股东八钢集团及其关联方发生大额非经营性资金往来的关联交易，三年累计转账金额分别高达36.75亿元、28.10亿元和25.14亿元。按照《证券法》及相关准则要求，此类关联交易需及时披露并在定期报告中说明，但八一钢铁既未及时公告，也未在对应年度报告中披露，构成定期报告重大遗漏。新疆证监局查实后，依据《证券法》第一百九十七条第二款，对八一钢铁责令改正、给予警告并处以300万元罚款；八钢集团因涉嫌组织、指使该违法行为，被警告并罚款400万元；四名涉事高管被处以100万元至350万元不等的罚款，合计罚款1450万元。上海证券交易所亦对相关责任人予以通报批评。
信息披露违规案例二：北方稀土案
2019年2月至2024年12月，北方稀土子公司节能环保公司累计为包瀜环保公司代发人员工资、福利费、保险费等共计894.85万元。该行为构成关联方非经营性资金占用，但北方稀土未就该事项按规定履行信息披露义务。内蒙古证监局据此对北方稀土出具警示函，并记入证券期货市场诚信档案。
信息披露违规案例三：神马股份案
2025年1月至9月，神马股份与控股股东中国平煤神马集团及其下属企业开展融资租赁业务，实际发生日常关联交易19.4亿元，超出年度预计金额4.4亿元，该超出金额占公司2024年经审计净资产的6.14%，已达到股东会重新审议及披露标准。但神马股份未及时履行审议程序和披露义务。河南证监局对神马股份及董事长、总经理、董事会秘书三人采取出具警示函的行政监管措施，并记入诚信档案。
上述三案共同揭示：关联交易的信息披露不仅是证券监管的基本要求，更是防止国有资产流失的关键防线。任何以“疏忽”或“内部管理习惯”为借口的隐瞒行为，都将面临严厉的法律后果。
（四）评估与定价：公允价值的制度保障
资产评估是防止关联交易中低价转让的核心制度工具。《交易监督管理办法》第十二条、第三十八条分别对产权转让和增资中的资产评估作出了强制性规定——交易价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
同时，法律亦设置了若干评估豁免情形，以降低合规成本。第三十八条规定的四种情形（原股东同比例增资、出资人机构对国家出资企业增资、国有控股企业对其独资子企业增资、交易双方均为国有独资或全资企业），可以依据评估报告或最近一期审计报告确定资本及股权比例。第三十二条规定的内部全资子企业之间的重组，亦可以审计值替代评估值。
这一“原则要求评估、例外允许审计值”的制度设计，体现了立法者对“监管有效性”与“交易效率”的双重考量——当交易双方均为国有全资主体、不存在利益输送动机时，过度的评估要求反而会增加不必要的交易成本。
（一）“严”的维度：刚性红线不可逾越
从《国有资产法》和《交易监督管理办法》的规范体系来看，以下行为构成国有企业的“刚性红线”，在任何情况下均不得实施：
1. 无偿向关联方提供资产、资金、商品或服务（《国有资产法》第四十四条）；
2. 以不公平价格与关联方进行交易（同上）；
3. 未经批准与关联方进行财产转让、借款、担保、共同投资（第四十五条）；
4. 未履行审计、评估、信息披露及进场交易程序而实施国有资产交易（《交易监督管理办法》相关条款）；
5. 恶意串通损害国有资产权益（《国有资产法》第七十二条，交易无效）。
对于上述行为的违规后果，法律配置了包括民事赔偿、行政处分、交易无效、市场禁入乃至刑事责任在内的全链条追责机制。国有企业应当将这些规范嵌入公司章程、内控制度和业务流程，形成“不敢违规、不能违规、不想违规”的制度环境。
（二）“柔”的维度：合规路径与商业灵活性
在刚性红线之外，法律亦为国有企业的正常经营和改革重组保留了充分的灵活性空间：
协议转让的合法通道：内部重组、战略合作、结构调整等情形下，可经批准采取非公开协议方式（第三十一条、第四十五条、第四十六条）；
评估豁免的合规路径：全资主体之间的交易、原股东同比例增资等情形，可以审计值替代评估值（第三十二条、第三十八条）；
分期付款的商业安排：产权转让价款金额较大、一次付清确有困难的，可采取分期付款方式，首付不低于30%，余款提供担保并计息，期限不超过1年（第二十八条）。
这些“柔”性安排，体现了国资监管从“一刀切管制”向“差异化监管”的转型。国有企业在利用这些合规通道时，应当做到“三个确保”：确保交易具有真实的商业目的，确保交易条件不低于独立第三方，确保所有审批和披露程序完整履行。
（三）穿透式合规管理：从“形式合规”到“实质合规”
当前国有企业关联交易合规管理的短板，不在于制度文本的缺失，而在于执行的“形式化”。许多企业满足于“有制度、有审批、有披露”，但缺乏对交易实质的穿透式审查。改进方向包括：
第一，建立关联方名单的动态更新机制。基于《交易监督管理办法》第四条和《国有资产法》第四十三条的界定标准，建立覆盖各级子企业、董监高及其近亲属、关联企业、实质控制企业的关联方数据库，并定期更新、交叉核对。实务中，企业应当在每个会计年度初更新关联方名单，遇有董监高变动、对外投资新设、股权收购等情形时，应在30日内完成名单更新，确保关联方识别的及时性和完整性。
第二，强化交易定价的实质性审查。对于非标准化交易（如共享服务结算、内部技术许可等），应建立内部转移定价指引，明确定价方法和参照标准，并保留定价决策的过程性文件，以备审计和监管检查。实务中可参照以下定价方法：一是市场可比价格法，即参照同类商品或服务的市场价格；二是成本加成法，即在成本基础上加合理利润；三是协商定价法，需有充分的谈判记录和定价依据。
第三，完善“三重一大”决策的关联交易嵌入。 将关联交易的识别、审批、披露要求嵌入企业“三重一大”决策流程，确保每一笔重大关联交易均经过适当的授权审批和关联方回避。实务中，企业应建立分层审批机制：日常关联交易纳入年度预计并经董事会/股东大会审议；超出预计部分的关联交易应重新履行审批程序；重大关联交易（如超过净资产5%）须提交股东大会审议，关联股东须回避表决。
第四，建立关联交易专项审计制度。在年度内部审计中，将关联交易作为专项审计领域，重点审查交易的公允性、程序的合规性以及信息披露的完整性。
（四）警惕虚假贸易与融资性贸易中的关联交易风险
当前，以贸易为名行融资之实的“虚假贸易”和“融资性贸易”，已成为国有企业关联交易领域的重大风险点。国资委将此类业务定义为“以贸易业务为名，实为出借资金、无商业实质的违规业务”，并明确禁止中央企业开展背离主业的贸易业务、参与无商业目的的贸易链条等行为。
典型案例：中央纪委通报的空转贸易案
中央纪委国家监委网站公布了一起典型的虚假贸易案例：A公司系S市某国有控股企业，B国有公司出资70%，丙控制的C公司出资30%。2015年9月至2019年12月，该公司董事长甲、财务总监乙、总经理丙等人，为完成上级考核指标，以采购饲料、原料等名义，通过直接与丙控制的多家公司签订无实际货物交付的“空转”贸易合同，虚假做大经营规模，并将公司向银行贷款的资金提供给丙控制的公司使用，从中赚取高于银行同期贷款利率两个点的“利润”。后丙控制的公司资金链断裂，甲、乙、丙未采取及时有效措施防止损失扩大，而是继续开展“空转”贸易，最终造成公司2.7亿余元银行贷款无法归还。该案暴露的核心问题是：国企与民企成立的合资公司缺乏有效管控，合资公司与民企方控制的公司发生大量关联交易，且国企方资金向民企方单向流动，最终酿成巨额损失。
地方审计情况：浙江省审计厅对19家省属企业的审计结果显示，7家省属国企的11家子公司违规开展虚假贸易业务，其中3家省属企业下属的5家企业违规开展融资性贸易52.45亿元，1.74亿元面临损失风险。内蒙古、四川、江西、贵州等多地审计也普遍发现类似问题。
国有企业应当建立融资性贸易的识别机制，重点关注以下警示信号：上下游客户为同一控制人或存在密切关联关系；交易标的物由对方实质控制；资金在交易链条中形成闭环；交易毛利率异常低甚至为负；交易量与企业实际仓储、物流能力严重不符。发现上述情形之一，应当立即启动合规审查程序。
国有企业关联交易的制度逻辑，可以用一句话概括：以程序公正保障实质公平，用刚性约束守住国资底线，以柔性安排释放经营活力。
《国有资产法》以“禁止不公平交易”为核心，为关联交易划定了不可逾越的红线——无偿提供、不公平定价、未经批准的财产转让与担保，均属违法。《交易监督管理办法》则以“公开公平公正”为原则，为国有资产交易设定了严格的程序框架，同时为内部重组和战略合作保留了协议转让、评估豁免、分期付款等合规通道。
对于国有企业而言，关联交易管理不应止步于“不违规”的被动合规，而应迈向“以合规创造价值”的主动管理——通过规范的关联交易制度，降低集团内部交易成本、提升资源配置效率、增强产业链协同效应。这既是防止国有资产流失的制度保障，也是提升国有企业市场竞争力的内在要求。
法治是最好的营商环境，合规是最低的经营成本。在国资监管日益精细化的今天，国有企业唯有将关联交易管理从“形式合规”推向“实质合规”，方能在法治轨道上实现高质量发展。
近年来，国有企业关联交易的合规监管呈现三个显著趋势：
一是追责终身化。2026年1月1日，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号，以下简称46号令）正式施行，将责任追究情形由11个方面72种增加到13个方面98种，明确了对违规关联交易的终身追责制度。这意味着，即使相关责任人员已经离职或退休，仍然可能被追究经济赔偿和纪律责任。
二是廉洁从业规范化。中共中央办公厅、国务院办公厅印发新修订的《国有企业领导人员廉洁从业规定》，覆盖国有独资、全资、控股及实际控制企业各级领导人员，明晰廉洁从业负面清单，直击“靠企吃企”、设租寻租等顽瘴痼疾，关联交易管理是其中的核心领域之一。
三是交易流程标准化。国务院国资委修订印发了《企业国有资产交易操作规则》，新增了国有企业增资、国有企业实物资产转让的规范性操作流程及原则，填补了相关制度空白，促进各类资产规范交易，有效防范国有资产流失。
面对上述趋势，国有企业应当顺势而为，将关联交易合规管理从“合规部门的职责”提升为“企业战略的组成部分”，从“事后纠偏”走向“事前防控”，真正实现以合规促发展、以法治强根基。
参考文献
[1] 《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2009年5月1日起施行）
[2] 《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，2016年6月24日发布施行）
[3] 《中华人民共和国公司法》（2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修订）
[4] 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号，2026年1月1日施行）
[5] 《企业国有资产交易操作规则》（国务院国资委修订印发，2025年）
[6] 《国有企业领导人员廉洁从业规定》（中共中央办公厅、国务院办公厅修订印发，2026年）
[7] 国务院国资委《关于推动国有股东与所控股上市公司解决同业竞争规范关联交易的指导意见》（国资发产权〔2013〕202号）
