讲述最近二十年中国大地上的诸多"奇迹"，绕不开1994年的分税制。正如温总理所言，"一个国家的财政史是惊心动魄的"，读它，读到的不仅是经济的发展，更是社会的结构与公平正义。周飞舟在《以利为利：财政关系与地方政府行为》中，以社会学者的实地调研，为我们打开了这个黑箱：理解今日中国，起点不是十一届三中全会，而是1994年。

一、承包制的荣耀与死结

改革开放的财政逻辑，从"交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的"这一承包哲学开始。1980年试行的财政包干制，让地方增收可以留用，"放水养鱼"的激励引发地方政府围绕增长的激烈竞争。县级政府热衷于做大乡镇企业规模，"村村点火，户户冒烟"的工业化浪潮由此兴起。

但包干制埋下了两个致命隐患：其一，央地之间每隔几年就要"重签合同"、重复博弈，地方财大气粗，在讨价还价中渐占上风；其二，政企因税收纽带绑得更紧，地方保护主义盛行。至改革前夕，财政收入占GDP比重、中央收入占总收入比重双双降至20%附近——中央财政近乎向地方"讨钱"运转，这是改革者无法容忍的局面。

二、一次单向度的集权，一次行为模式的革命

1994年的分税制，以74天、16省谈判的"南征北战"完成了新中国成立以来最深刻的一次财政集权。增值税中央与地方按75:25分享，中央收入占比从1993年的22%陡增至1994年的55.7%，一劳永逸地终结了机会主义式的央地讨价还价。

耐人寻味的是，这场集权反而比放权更强劲地刺激了增长。关键在于它改变了地方政府的偏好函数：增值税这块蛋糕，中央拿大头、风险却由地方独担，办企业的边际收益骤降；而以建筑业、第三产业为课税对象的营业税留在地方，土地的非农化收益更游离于预算外。于是，地方政府的行为从"办企业"转向"经营城市"——乡镇企业转制、"离土不离乡"模式夭折，农民涌向沿海，城市化对土地的需求剧增，一切水到渠成。土地财政的基因，就此写入了地方政府的操作系统。

我对此有一个历史类比：朱镕基用分税制斩断了晚清以来"东南互保"式的地方离心力，完成了国家能力的重塑；然而财权上收、事权滞留，让地方被迫寻找新的"提款机"，当年为防范地方坐大而拧紧的集权发条，在执行层面异化为对土地财富的疯狂榨取。这套"土地炼金术"让地方政府垄断土地一级市场，将未来几十年的地租一次性变现，短期创造了GDP神话，却也让高房价成为压在民众身上的大山，实体经济的血液被房地产的虹吸效应抽干。

三、"以利为利"的代价与黄宗羲的幽灵

周飞舟所谓"以利为利"，直指体制病灶：曾子说"国不以利为利，以义为利也"，而当地方财政变成"吃饭财政"与"土地第二财政"的二元结构，当土地出让金成为撬动金融杠杆的资本金、城投融资平台的原始弹药，城市化的基座便从工业化悄然置换为房地产开发。柏文喜进一步指出，这套模式是典型的"边际效应递减的投资驱动、负债发展"，其代价以地方债的形式集中显影——若简单由中央"撒钱"兜底，"会哭的孩子有奶吃"的道德风险将毁掉财政纪律的根基。

四、重建根基：从"卖地"到"养人"

土地财政退潮已成定局。我的药方是：将一次性的土地出让收入，转化为持有、交易环节的长期税收，降低对成交规模的敏感度；提升与产业、消费相关税种的地方分享比例，激励地方从"卖地"转向"养人"、培育长期税源。这与二十届三中全会"增加地方自主财力、适当加强中央事权"的方向不谋而合。

分税制是一部未完成的交响曲。它锻造的中央权威与增长奇迹不容否定，它催生又正在送走的土地财政也必须告别。唯有理顺央地权责、重建公共财政，才能让国家真正跳出"以利为利"的怪圈——这，仍是一个值得继续为之奋斗的目标。

（责任编辑：朱晨辉）