中国法治化营商环境建设公益大讲堂聚焦招商引资法律难题，专家呼吁从“政策招商”转向“法治养商

中经联播讯（欧阳雪 褚新兵 张宇晖 ）世界银行最新发布的营商环境调查报告显示，中国在全球103个经济体中表现亮眼，受访企业对营商环境的评价连续两年提升，近九成企业表示“满意”。与此同时，招商引资类行政协议纠纷持续增长，2024年仅湖南一省法院就审结一审行政协议案件702件，其中涉企案件判决支持原告诉求占比达72.41%。企业满意度上升与纠纷增长并存，折射出地方政府招商引资中法治化转型的紧迫性。

9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）活动在北京举行。活动聚焦地方政府在招商引资过程中多发的一些法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

从“拼政策”到“拼法治”：招商逻辑正在重构

党的二十届三中全会明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，标志着营商环境建设从政策优惠导向转向制度规则引领。中国政法大学教授、法治化营商环境建设课题组组长胡继哗在致词中系统梳理招商引资法治化面临的新形势。他结合二十届三中全会部署和《公平竞争审查条例》实施，深入剖析招商引资行政协议的核心法律问题，提出理论创新与实践突破的路径。

中国法治化营商环境建设公益大讲堂轮值主席、北京企业法治与发展研究会副会长兼秘书长朱崇坤朱崇坤聚焦地方平台公司招商中频发的“明股实债”模式。他指出，该模式名义上为股权投资，实际通过抽屉协议约定保本回购，不承担经营亏损，实质属于变相借贷，极易催生地方隐性债务，存在合同效力瑕疵、国资程序不合规、破产追偿困难等多重隐患。他建议删除刚性回购兜底条款，回归风险共担的真实股权投资，规范国资评估与进场交易，优先采用产业奖补、合规产业基金，守住国资安全和债务合规底线。

行政优益权边界亟待厘清：不能让公共利益成为违约“挡箭牌”

北京工业大学教授张荆围绕招商引资协议法律属性，辨析政府行政优益权与企业民事平等权的冲突与平衡。他指出，政府基于公共利益依法享有单方变更、解除协议的行政优益权，但现实中部分地方政府滥用该项权力，随意调整项目条件、废止投资约定，侵害企业信赖利益。他建议明确行政优益权行使的法定边界，细化行使条件、程序与补偿规则，强化司法审查。

中国政法大学教授韩波从民事诉讼主管的规范依据出发，深入剖析招商引资协议在民事合同与行政协议之间的性质之争。他指出，招商引资协议往往兼具行政法与民事合同双重属性，协议中既有土地出让、税收优惠、产业扶持等行政允诺内容，也有平等主体之间的投资、建设、运营安排，导致法院在立案、主管和审理路径上常面临判断难题。他特别指出，实践中条款杂糅、民事条款与行政条款交织，容易造成当事人诉权保障不足、救济路径选择困难、裁判标准不统一等问题。对此，他提出应进一步明确招商引资协议的识别规则和主管边界，完善类型化审理思路，加强对当事人程序选择权和实体权益的保障，防止因协议性质模糊导致企业告状无门或救济空转。同时，要妥善处理民事与行政交叉问题，既尊重政府依法行使行政优益权，也防止以行政权力掩盖违约失信，推动形成稳定、可预期的司法裁判规则。

中国企业资本联盟副理事长柏文喜指出，制度不确定性与契约精神缺失导致企业以“非理性行为”应对政策波动。他梳理了事前、签约、履约、运营、退出五大风险节点，建议政府严守法定权限、强化契约精神，企业强化投前尽职调查、完善协议违约与补偿条款，从源头减少政企纠纷。

案例警示：行政优益权不是随意毁约的“通行证”

实践中，政府违约毁约问题已引起司法层面的高度关注。最高人民法院发布的保护产权和企业家合法权益典型案例中，某地方政府在中科公司积极投资建设过程中，单方收回已出让土地并另行高价出让，最高人民法院二审认定政府构成根本违约，判决赔偿企业直接损失及合同利益一千余万元。2025年，最高人民法院首次适用民营经济促进法改判一起行政允诺补偿案，判决政府部门向企业支付800余万元补偿款，明确会议纪要中“给予政策优惠补偿”的承诺构成行政允诺，政府不得以政府换届、机构调整等为由违约毁约。

中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员鲍世超以 “法治是最好的营商环境” 为视角，剖析地方招商引资现存法律症结。他谈到，实践中部分地方政府存在越权设置优惠政策、依赖口头招商承诺、协议履约缺位、随意毁约失信等问题，直接打击企业投资信心。他建议政府恪守职权法定原则，规范招商协议起草签署流程，全部扶持政策落实为书面文本，杜绝口头许诺；企业投资阶段做好前置合规审查，评估政策合法性与落地可行性。发生争议善用调解、行政救济等多元化解渠道，依靠制度约束政府履约义务，稳定市场投资预期。

在合规与风险防控方面，北京炜衡律师事务所律师石宇辰结合司法判例，系统拆解招商引资领域政企双方刑事法律风险，提示警惕“以刑化债”、案件长期挂案等现象，厘清民事违约与刑事犯罪的界限。

北京合川律师事务所研究员张敏从投资企业视角梳理了签约主体资格、优惠政策合规性、政府违约等七大风险，结合《民营经济促进法》等最新立法提出全生命周期管理建议。

制度创新：从风险补偿基金到媒体赋能招商

上海大学法学院企业法治与创新发展研究中心主任何忠成提出以“政府主导、税收反哺、专款专用”为原则的风险补偿基金创新方案，摒弃普惠式补贴，构建以信用、合规、贡献为核心的三维准入考评体系，实现从“事后补救”向“事前积累”的转变。

山东大学司法学研究中心研究员、上海申浩律师事务所律师周静围绕招商引资协议“事前、事中、事后”全流程，系统阐述律师如何为协议诚信履行保驾护航。既剖析了签约前的风险审查要点，也关注了履约过程中的动态守护，更对争议发生后的多元救济路径给出务实方案。

北京恒都律师事务所律师苏志江以存量类PPP项目为样本剖析争议化解路径，重申税收、土地、生态环境、政府债务管控四大招商红线，建议坚持经济最优、责任合理分配原则，审慎区分情势变更、不可抗力与普通商业风险。

法治化营商环境建设公益大讲堂副秘书长、企业与法网主编金仲兵从媒体观察视角指出，部分企业依照合法协议完成巨额投资却遭遇行政干预，即便取得有利司法判决权益仍难以落地。他认为司法保障是产权保护的核心，舆论监督是重要兜底力量，应推动两者协同发力，把权力关进制度笼子。

法治化营商环境建设公益大讲堂副秘书长、神州普法网主编王法明梳理我国招商引资从 “政策招商” 迈向 “法治养商” 的制度演进历程，深刻揭示从“政策招商”到“法治养商”的转型必然。

法治化营商环境建设公益大讲堂副秘书长、爱帮社智库主席邵学全提出前端法律介入、中端法治体检、末端纠纷化解的三阶段法治护航模式，强调建立签约履约闭环管理，杜绝政府因换届、机构调整随意违约毁约。

法治化营商环境建设公益大讲堂副秘书长、中国行为法学会《经济与法网》主编朱晨辉阐述媒体赋能招商引资的新范式，提出传播引流、城市投资品牌塑造、供需对接服务、政策通俗解读、舆论监督五大赋能路径。

法治是政企合作最可靠的桥梁

中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时表示，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。黄凤荣在总结时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。

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